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网约车新规在行政审判中的参照适用
《人民司法•案例  2019-08-27  浏览176次  http://www.reasonlawyer.com

 案号: 

       一审:(2018)苏0691行初63号;

       二审:(2019)苏06行终98号

       原告:殷晓勇。

       被告:江苏省海门市交通运输局(以下简称海门市交通局)。

 

       2018年1月24日,殷晓勇接到滴滴平台派单,驾驶苏牌小型轿车接乘客由海门市汽车站至海门速8酒店,乘客刚上车即被执法人员查获,因乘客取消行程,未产生运费。经海门市交通局立案调查,殷晓勇未取得网络预约出租汽车驾驶员证,所驾驶车辆未取得网络预约出租汽车运输证。同月29日,海门市交通局作出海门交道罚字〔2018〕第00009号行政处罚决定书,认定殷晓勇于2018年1月24日未取得经营许可,擅自从事网约车经营活动,依据《网约车管理办法》第三十四条第(一)项之规定,决定对殷晓勇给予警告、罚款1万元的行政处罚并责令立即改正。殷晓勇提起行政诉讼,请求撤销该行政处罚决定。

     

      南通经济技术开发区人民法院经审理认为,本案殷晓勇未取得网络预约出租汽车驾驶员证、所驾车辆未取得网络预约出租汽车运输证,海门市交通局认定殷晓勇未取得经营许可擅自从事网约车经营活动,认定事实清楚。海门市交通局经立案调查、集体讨论,告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据,听取陈述申辩后,作出行政处罚决定并送达,行政程序合法。海门市交通局考虑到殷晓勇属违章初次被查获且能主动配合调查、主动消除违法后果,决定从轻处警告、罚款1万元的行政处罚,已经综合考虑了违法性质、违法情节和社会危害性,体现了“过罚相当”。滴滴公司作为网约车平台公司,与殷晓勇作为网约车驾驶员属不同性质的行为主体,殷晓勇提出应对滴滴公司进行处罚,不属本案审查范围。因此,判决驳回殷晓勇的诉讼请求。

 

      一审宣判后,殷晓勇不服,提起上诉。

 

      南通市中级人民法院二审认为,《网约车管理办法》在《道路运输条例》设定的道路运输经营许可、车辆营运许可和机动车驾驶许可等许可事项范围内,对网约车平台公司、网约车辆、网约车驾驶员相关道路运输经营许可、营运许可和驾驶许可作出具体规定,不与上位法相抵触。根据《网约车管理办法》第三十四条规定,未取得经营许可擅自从事或者变相从事网约车经营活动的,由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正,予以警告,并处以1万元以上3万元以下罚款。本案殷晓勇于2018年1月24日经滴滴平台派单,由海门市汽车站接乘客至海门速8酒店,运输当时即被执法人员查获,同时查明殷晓勇未取得网络预约出租汽车运输证、网络预约出租汽车驾驶员证,海门市交通局经履行相应行政程序后,作出给予警告、罚款1万元并责令立即改正的行政处罚,与案涉违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当,不存在显失公正情形。本案滴滴平台没有审核殷晓勇及所属车辆是否具备相应资质即允许接入平台,还提供买卖需求信息,完成信息匹配,促成供需双方达成交易,可能存在违反《网约车管理办法》情形。考虑到对平台公司实施处罚的程序复杂性以及执法成本,行政机关结合案涉违法事实,可以在对驾驶人员实施行政处罚的同时,依法暂不对平台公司实施相应行政处罚,但仍宜结合网约车监管实际和公共利益需要,在适当时机、以适当方式、实施更有效率的行政管理,以实现妥当性规制的目的,保证《网约车管理办法》正确有效实施。南通中院判决驳回上诉,维持原判。

 

评析:

 

      本案主要涉及三个方面的问题,一是在行政许可法框架下,《网约车管理办法》作为部门规章,能否对网约车经营设定行政许可,以及对违反相应行政许可设定行政处罚;二是基于解释论和行政裁量论,对网约车驾驶员未取得经营许可即实施网约车经营行为,是否以及如何实施行政处罚;三是在共享经济结构中,网约车平台公司的作用是如何体现的,又应当如何规制,以及在对新经济形态的规制中,司法和行政应当保持何种关系。

 

一、《网约车管理办法》能否设定与网约车经营相关的行政许可及对违反行政许可设定行政处罚

 

      行政诉讼中,规章作为参照适用依据是否合法有效,需由人民法院审查确定。《网约车管理办法》规定了网约车运输许可、网约车驾驶许可等许可条件,行政机关则以行为人未取得上述许可从事网约车经营作出被诉处罚决定。由于《网约车管理办法》属于规章,因而审查被诉处罚决定是否合法,就需要审查《网约车管理办法》设定网约车运输许可、驾驶许可等条件以及违反许可设定行政处罚是否合法有效,能否作为参照适用的依据。

 

      具体而言,一是审查是否属于在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出的具体规定;二是审查是否与上位法相抵触。由于国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》明确将出租汽车服务规定为包含巡游、网络预约等方式,因而政策上网络车仍属于出租汽车行业。而结合国务院《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》规定,出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发仍属确需保留且符合行政许可法第十二条规定事项的行政审批项目,由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门具体实施。同时,虽然《网约车管理办法》第一条仅概括表述为“根据国家有关法律、行政法规,制定本办法”,但结合网约车经营在政策上定位于出租汽车经营,属于城市交通运输服务,以及《道路运输条例》第二条有关“从事道路运输经营以及道路运输相关业务的,应当遵守本条例,道路运输经营包括道路旅客运输经营和道路货物运输经营”的规定,可以明确《道路运输条例》作为《网约车管理办法》上位法的法源地位。

 

     《道路运输条例》第八条第一款第(一)项规定,申请从事客运经营的,应当有与其经营业务相适应并经检测合格的车辆;《网约车管理办法》第十二条具体规定了拟从事网约车经营车辆的条件。由于《道路运输条例》第八条仅概括规定了客运经营车辆应当与其经营业务相适应并经检测合格,因而《网约车管理办法》第十二条根据《道路运输条例》第八条的概括规定,对从事网约车经营车辆的条件作出具体规定,并不与上位法相抵触。

 

      对道路客运车辆驾驶人员许可条件,《道路运输条例》第八条第一款第(二)项仅规定“有符合本条例第九条规定条件的驾驶人员”,并在第九条作了具体规定,《网约车管理办法》第十四条则规定了相应从事网约车经营驾驶员的条件。对比《道路运输条例》第九条和《网约车管理办法》第十四条可以发现,《网约车管理办法》分别将《道路运输条例》规定的“取得相应的机动车驾驶证”细化为“取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历”,将“3年内无重大以上交通责任事故记录”细化为“无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录,无吸毒记录,无饮酒后驾驶记录,最近连续3个记分周期内没有记满12分记录”。此外,《网约车管理办法》还增加了“无暴力犯罪记录”的规定。显然,《网约车管理办法》规定的网约车驾驶员资格条件,较之《道路运输条例》规定更为严密,但并不能认为《网约车管理办法》即属于超出上位法增设行政许可。区别于传统出租车经营,网约车经营在车辆和驾驶人员接入专车平台便捷性、以及平台匹配供需信息不对称性等方面明显不同,而碍于当时的信息技术条件,《道路运输条例》制定时,立法者还不可能考虑到未来网约车经营及其规制问题。但新兴的网约车并不会自动阻断风险,相反,在规制尚未健全时,还可能形成新的更大的风险。因而,为了防范风险,保障乘客的人身、财产安全,对网约车驾驶员从业资格标准,设定较之传统出租车或者道路旅客运输更严格的标准,是无可厚非的。因此,参照《道路运输条例》第八条第一款第(一)项立法技术,应当对《道路运输条例》第八条第一款第(二)项“有符合本条例第九条规定条件的驾驶人员”作目的性扩张,即解释为“应当有与其经营业务相适应的驾驶人员”。同时,就《道路运输条例》第八条第一款第(二)项与第九条规定的关系而言,前者就不仅仅是转介条款,而应当视为不完全规范,即第八条第一款第(二)项仅对道路旅客运输的驾驶人员条件作了概括性规定,第九条则对传统道路旅客运输的驾驶人员条件作了具体规定,而对新经济形态下的驾驶人员条件,则留待新法对第八条第一款第(二)项具体规定。因此,在《网约车管理办法》没有对网约车驾驶员资格设定显而易见的错误条件或者明显考虑了不相关因素时,对《网约车管理办法》相关规定仍应予以肯定,即认为与上位法不相抵触。

 

     此外,根据行政处罚法第十二条第二款规定,尚未制定法律、行政法规的,国务院部委制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。由于《道路运输条例》没有针对违反网约车经营许可的行为设定行政处罚作出具体规定,因而《网约车管理办法》第三十四条、第三十五条分别对未取得行政许可的网约车驾驶员及网约车平台公司设定相应警告、罚款的行政处罚,也不违反上述规定精神。

 

二、案涉行政处罚是否显失公正

 

     《网约车管理办法》第十二条、第十四条分别规定了从事网约车经营的车辆及驾驶员应当符合的具体条件;第十三条规定:服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请,按第十二条规定的条件审核后,对符合条件并登记为预约出租客运的车辆,发放网络预约出租汽车运输证;第十五条规定,服务所在地设区的市级出租汽车行政主管部门依驾驶员或者网约车平台公司申请,按第十四条规定的条件核查并按规定考核后,为符合条件且考核合格的驾驶员,发放网络预约出租汽车驾驶员证。同时,第三十四条规定,未取得经营许可擅自从事或者变相从事网约车经营活动的,由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正,予以警告,并处以1万元以上3万元以下罚款。

 

      依法裁判的首要要义是依规则裁判,即法律语义清晰、明确时,只需要根据法律规则的字面意思理解和适用法律,并不存在需要考虑法律如何作出规定的背景理由问题,除非适用法律存在明显不公正情形。同时,根据依法行政的基本要求,没有法律、法规和规章的规定,行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定;而根据反对解释,在法律、法规和规章已经规定对违反行政管理秩序的行为应当给予行政处罚的,行政机关则一般应当遵照法律规定和法定程序,作出行政处罚,以体现类似情形相同处理。

 

      结合上述规定,网约车驾驶员未取得网络预约出租汽车运输证、网络预约出租汽车驾驶员证从事网约车经营活动的,县级以上出租汽车行政主管部门虽然在具体处罚幅度上具有裁量权限,但在处罚种类选择上并没有裁量权限,即此时行政机关依法应当作出责令改正、予以警告和罚款的行政处罚。本案殷晓勇于2018年1月24日经滴滴平台派单,由海门市汽车站接乘客,运输当时即被执法人员查获,同时查明殷晓勇未取得网络预约出租汽车运输证、网络预约出租汽车驾驶员证。由于殷晓勇的行为明显符合《网约车管理办法》第三十四条有关未取得经营许可从事网约车经营活动应予实施行政处罚的规定,海门市交通局经履行相应行政程序后,作出给予警告、罚款1万元并责令立即改正的行政处罚。该处罚依法定的处罚种类和处罚幅度下限而作出,并不存在明显不公正之处,即应当认为与案涉违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

 

三、对网约车平台公司是否以及如何实施行政处罚

 

      共享经济交易结构较之传统的“商家——消费者”或者“买方——中介——卖方”模式,有明显区别。在共享经济中,平台负责提供买卖需求的信息,并完成供需双方信息的匹配;供需双方通过平台设计的格式合同、价格条款达成交易;平台则收取一定的交易分成。因而,平台作为第三方,与合同相对方中的任何一方都有着明显界分。鉴于平台在交易中的作用和控制力,对共享经济实施有效率的监管就必然包含对平台的监管,如此方能体现政府规制对社会实践的适应性。

 

      对此,《深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》即指出,网约车平台公司是运输服务的提供者,承担承运人责任和相应社会责任,提供网约车服务的驾驶员及其车辆,应符合提供载客运输服务的基本条件。根据《网约车管理办法》第十六条、第十七条、第十八条、第二十四条等规定,网约车平台公司承担承运人责任,应当保证运营安全,保障乘客合法权益;应当保证提供服务车辆具备合法营运资质,保证线上提供服务的车辆与线下实际提供服务的车辆一致;应当保证提供服务的驾驶员具有合法从业资格;应当记录驾驶员、约车人在其服务平台发布的信息内容、用户注册信息、身份认证信息、订单日志、上网日志、网上交易日志、行驶轨迹日志等数据并备份;应当加强安全管理,落实运营、网络等安全防范措施。《网约车管理办法》第三十五条还规定,网约车平台公司存在提供服务车辆未取得网络预约出租汽车运输证、或者提供服务驾驶员未取得网络预约出租汽车驾驶员证、或者未按照规定保证车辆技术状况良好等情形的,县级以上出租汽车行政主管部门等依法对网约车平台公司实施行政处罚。

 

      同时根据体系解释,在网约车经营过程中,对于网约车驾驶员和网约车平台公司可能存在的同一违法事实或者可能实施的共同违法行为,由于《网约车管理办法》第三十四条、第三十五条已经分别规定了对网约车驾驶员和对网约车平台公司实施行政处罚,因而可以认为,立法者赋予了县级以上出租汽车行政主管部门针对相关违法事实,对网约车驾驶员和网约车平台公司分别处理的决定裁量权。申言之,县级以上出租汽车行政主管部门基于同一违法事实,可以根据行政管理实践的需要,综合相关需要考虑的因素,分别决定对网约车驾驶员和网约车平台公司实施行政处罚,而不必须同时分别或者共同对网约车驾驶员以及网约车平台公司实施行政处罚。

 

      不可否认,本案殷晓勇未取得网络预约出租汽车运输证、网络预约出租汽车驾驶员证即接入滴滴平台经营网约车,而滴滴平台既未履行法定的保证提供服务车辆具备合法营运资质、保证提供服务的驾驶员具有合法从业资格义务,还允许殷晓勇接入平台,提供买卖需求信息,完成供需双方信息匹配,促成供需双方达成交易,如果殷晓勇收取一定的服务费用,滴滴平台也将收取一定的分成。就此而言,滴滴平台即可能存在违反《网约车管理办法》规定情形。显然,加大对滴滴平台的监管和规制力度,更匹配共享经济特征,也更能提升依法治理效果。但基于对平台公司实施行政处罚在行政程序上的复杂性,以及行政执法成本的考虑,海门市交通局结合案涉违法事实,可以在对殷晓勇实施行政处罚的同时,暂不予对滴滴平台公司实施行政处罚。而法院出于对行政首次判断权的尊重,对海门市交通局此种决定裁量,亦应尊重。但是,这并不表明行政机关可以放松管制不对平台公司实施行政处罚,相反,行政机关应当结合网约车监管实际和公共利益需要,选择在适当时机、以适当方式、实施更有效率的行政监管,以保证《网约车管理办法》正确有效实施,并实现对网约车经营的妥当性规制。

 

四、行政规制与政策形成型行政诉讼

 

      政策作为行政活动的指引,经常是具体行政制度变革的前奏和先锋。在行政诉讼的实践中,是否符合国家政策和社会公共利益,可能会成为是否违法的实际考量因素,即可能需要借助政策合法性和实效性的过程,看待行政活动本身的合法性和有效性。

 

      现代信息技术发展引起了经济结构的变迁,形成了新的共享经济模式,其间也交织新的政策与法律问题。就网约车行政管理及其争议,一方面,这种新型经济结构和经营模式,是否属于对传统出租车经营的合法性竞争,或者已经构成应予补偿的管制性公益征收?另一方面,是否以及应当如何纳入管制?是进行强制性制度变迁从而重构一套新的管制规则,还是仅改良现有规则,使之与传统经营模式共享一套管制原则?显然,在正式立法之前,这些都需要政府首先在政策上加以权衡和作出回应。

 

     《网约车管理办法》是我国将网约车正式纳入管制的政策性尝试。在《网约车管理办法》出台之前,司法审查主要聚焦于应否实施行政处罚,即在观念上因应社会需要和偏好,将对网约车的处罚视为遏制其发展的方式,而发展出经由比例原则严格审视行政行为合法性的裁判路径。此种基于原则(社会偏好)的指导控制模式,有利于形成一种对共享经济的开放包容态度和创新友好理念,并促进其发展。但近来,网约车经济本身的结构性缺陷逐渐显现,引发了一些恶性事件,而其价格优势又趋于消散,社会对网约车的态度亦有所变化,即承认网约车作为一种新兴事物,并非法外之地,而仍要接受必要管制。此背景下,《网约车管理办法》对网约车表达出一种既友好又监管的立法旨趣,其将网约车与传统出租车一并归入出租车行业管理,也能够兼顾到传统出租车驾驶员的利益,对市场产生较少冲击。

 

      基于政策上充分尊重的态度,区别于既往裁判,本案裁判更倾向立足于《网约车管理办法》的规则本身,聚焦于如何规制,形成一种基于规则的命令控制模式。即在现行法规范体系的框架下,更多关注《网约车管理办法》第二章、第三章规定的网络预约出租汽车经营许可、网络预约出租汽车运输许可、网络预约出租汽车驾驶许可,以及第六章规定的警告、罚款的行政处罚,是否存在与上位法相抵触情形,是否可以作为规制的合法有效的工具,关注与网约车经营作为共享经济相匹配的规制路径,认为对平台的规制才是更有效率的规制。与此同时,考虑到对网约车平台实施规制的成本以及规制的有效性这一现实维度,裁判也表现得更为谦抑,对行政机关基于其政策和专业优势作出的判断给予了更多尊重。

 

 


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